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ACUERDO
ENTRE PSC-ERC-ICV SOBRE PROFUNDIZACIÓN DEL AUTOGOBIERNO
DE CATALUNYA EN FORMA DE PROPUESTA DE INFORME PARA LA
COMISIÓN CREADA POR EL PARLAMENT DE CATALUNYA
Catalunya y el autogobierno.
Perspectiva 2008.
I. PRESENTACIÓN
II. LAS RECOMENDACIONES DE LA COMISIÓN
1. Actualizar la definición de las
competencias de la Generalitat y de su ejercicio
2. Revisar la regulación de las
instituciones propias de la Generalitat y del gobierno
local en Catalunya
3. Reforzar la posición de la
Generalitat como parte del Estado
4. Institucionalizar la presencia de
la Generalitat en la Unión Europea y en el ámbito de las
relaciones internacionales
5. Garantizar el reconocimiento de los
aspectos simbólicos y culturales del Estado
plurinacional
6. Establecer los derechos y los
deberes de los ciudadanos de Catalunya
III. CONSIDERACIONES FINALES
I. PRESENTACIÓN
1.- El trabajo de la Comisión ha
tenido por objetivo la evaluación del rendimiento del
autogobierno y la propuesta de líneas de reforma para
mejorarlo, de acuerdo con la Resolución 343/VI, aprobada
por el Pleno del Parlament en fecha 14 de noviembre de
2000 (BOPC 117).
2.- Es opinión de la Comisión que el
equilibrio conseguido por el pacto que culminaba la
transición democrática, con renuncias de todas las
partes, ha producido el período más largo de
autogobierno de Catalunya y ha supuesto significativos
avances. Asimismo, la Comisión constata que no se han
desarrollado todas las potencialidades de los textos
constitucionales y estatutarios (ver los informes
presentados por los expertos que han comparecido ante la
Comisión). Además, las circunstancias socioeconómicas,
políticas, tecnológicas y culturales del último cuarto
de siglo han modificado de manera sustantiva el contexto
en que Catalunya tiene que ejercer su capacidad
política. La intensificación de las dinámicas
integradoras a escala europea y mundial, y en paralelo
el refuerzo de identidades y solidaridades de carácter
nacional y local tienen que ser recogidas en la
propuesta de profundización del autogobierno que se hace
en este Informe.
3.- La Comisión considera que la
puesta al día del autogobierno de Catalunya se justifica
también en la necesidad de facilitar la elaboración de
las políticas avanzadas que el país exige y que tienen
que dar a nuestra sociedad más cohesión, más justicia y
más bienestar. No es de extrañar, por tanto, la
existencia de la aspiración de una mayoría social
catalana a una mayor capacidad de autogobierno, tal y
como revela el apoyo electoral obtenido por las fuerzas
políticas que han propuesto la extensión de este
autogobierno y tal como se manifiesta también en los
estudios de opinión sobre la cuestión.
4.- La Comisión avanza una serie de
propuestas de reforma normativa, de actuación
jurisdiccional o de iniciativa política. Estas
recomendaciones se inspiran en principios como la
plurinacionalidad del Estado, la subsidiariedad o
proximidad, la autonomía territorial y local y la
solidaridad. Estos principios derivan de los Tratados de
la UE, de su Carta de Derechos Fundamentales, de la
Carta europea de la Autonomía local, de la Constitución
de 1978 y del Estatuto de 1979. Con estas propuestas, la
Comisión estima que pueden ser corregidas muchas de las
carencias del sistema actual y mejorar sus resultados en
beneficio de la sociedad catalana. Finalmente, el
Informe de la Comisión concluye con unas consideraciones
sobre las medidas disponibles y el ritmo de aplicación
de sus propuestas.
5.- El Informe de la Comisión no hace
referencia al sistema de financiación del autogobierno,
aún teniendo una importancia decisiva cuando se trata de
profundizar la autonomía catalana. Otras iniciativas
parlamentarias sobre el tema han llevado a la Comisión
de Estudio para la Profundización del Autogobierno a no
tratar la cuestión de la financiación en este Informe.
Por la misma razón, la Comisión solo ha considerado de
forma somera las cuestiones referidas a la ordenación
territorial que actualmente son objeto del trabajo de
una ponencia parlamentaria especial.
6.- La Comisión ha tenido muy en
cuenta las aportaciones que en los últimos años ha hecho
la doctrina jurídico-pública sobre la materia, tanto la
que se ha elaborado en torno al Instituto de Estudios
Autonómicos, como la que han producido los Departamentos
e Institutos de las Universidades catalanas. La Comisión
agradece la contribución de todas las personas que han
colaborado con la misma en el curso de sus trabajos. De
manera especial, reconoce la contribución que han hecho
las personas que han comparecido durante sus reuniones
en calidad de expertos y el Informe preparado por el
Letrado de la Comisión. Sus aportaciones han sido de
gran utilidad.
II. LAS RECOMENDACIONES DE LA COMISIÓN
Las recomendaciones de la Comisión de
Estudio para la Profundización del Autogobierno afectan
a diversos ámbitos de nuestra organización política.
Estos ámbitos se exponen a continuación en seis
apartados, con indicación de los objetivos específicos y
de los instrumentos jurídicos y políticos que pueden
contribuir a su consecución.
1) Actualizar la definición de las
competencias de la Generalitat y de su ejercicio 2)
Revisar la regulación de las instituciones de la
Generalitat y del gobierno local en Catalunya 3)
Reforzar la posición de la Generalitat como parte del
Estado 4) Institucionalizar la presencia de la
Generalitat en la Unión Europea y en el ámbito de las
relaciones internacionales 5) Garantizar el
reconocimiento de los aspectos simbólicos y culturales
del Estado plurinacional 6) Establecer los derechos y
los deberes de los ciudadanos de Catalunya
1. Actualizar la definición de las
competencias de la Generalitat y de su ejercicio
1.- La Comisión considera que las
interpretaciones extensivas del bloque de la
constitucionalidad y la concepción expansiva de la
legislación básica y de las leyes orgánicas han alterado
el reparto competencial previsto en los textos de la
Constitución española (CE) y del Estatuto de Autonomía
de Catalunya (EAC) y han producido una reducción de las
potencialidades del autogobierno contenidas en los
textos mencionados. Por otra parte, el abandono
practicado por el legislador autonómico en el desarrollo
de algunas de sus competencias o determinadas renuncias
a utilizar la vía jurisdiccional ante el Tribunal
Constitucional (TC) han restringido también el ejercicio
del autogobierno. Es necesario, por tanto, actualizar la
definición de las competencias autonómicas en función de
la experiencia acumulada, sin alterar el carácter
abierto y dinámico del modelo constitucional.
2.- Más en concreto, la Comisión de
Estudio para la Profundización del Autogobierno
considera que hay que apuntar a cuatro objetivos, que
debe traducirse en decisiones autónomas de la
Generalitat o en decisiones conjuntas de la Generalitat
y del Estado. Estos objetivos son los siguientes:
a) desarrollar las competencias
legislativas reconocidas en el Estatuto y que no son
objeto de controversia;
b) desarrollar las competencias
ejecutivas, procediendo a:
- requerir del Estado la culminación
de los traspasos pendientes - fortalecer las instancias
político-administrativas territoriales más próximas a
los ciudadanos, transfiriendo competencias y recursos
del Estado a la Generalitat y de ésta a los gobiernos
locales - activar las competencias de la Generalitat en
lo que se refiere a la Administración de Justicia -
adscribir la potestad reglamentaria plena a las
competencias ejecutivas - avanzar en la transferencia de
la ejecución de competencias propias del Estado a la
Administración de la Generalitat
c) recuperar plenamente el reparto
competencial Estado-Generalitat establecido en la CE y
el EAC, procediendo a
- hacer efectivas las previsiones
estatutarias no realizadas (por ejemplo, en materia de
administración de justicia, demarcaciones judiciales,
notariales y registrales, medio ambiente, gestión de
infraestructuras de interés general, participación de la
Generalitat en entidades y empresas estatales, etc.) -
activar la participación de la Generalitat en el ámbito
de la ordenación general de la actividad económica (CE
art. 131), que enmarca las competencias exclusivas de la
Generalitat en este campo (EAC art. 12) - promover la
revisión del alcance de las leyes orgánicas en el
desarrollo y el ejercicio de los derechos fundamentales
y del régimen electoral general - promover la revisión
del alcance formal y material de la legislación básica
estatal, que no debería desbordar el establecimiento de
principios o reglas fundamentales - promover la revisión
del alcance de la noción de interés general como
criterio de reparto competencial (por ejemplo, en
materia de infraestructuras), para que en la apreciación
de la existencia de aquel interés intervenga también el
gobierno autonómico - promover la revisión del alcance
del principio de territorialidad como límite del
ejercicio de competencias autonómicas, sustituyendo la
concepción inspirada en una desconcentración
administrativa por una concepción decidida de autonomía
territorial que simplifique también la acción
administrativa; - promover la revisión del alcance de
las competencias transversales (por ejemplo, fomento de
la actividad económica), para que no produzcan una
desvirtuación del reparto competencial y se conviertan
en obstáculo para el diseño de políticas efectivas y
eficientes en determinados sectores
d) en el marco constitucional y
estatutario, proceder a la ampliación de las
competencias de la Generalitat, admitiendo la
singularidad de la distribución competencial y avanzando
hacia convertirla en actor principal de la legislación y
ejecución en materias como las siguientes:
- regulación de las instituciones de
autogobierno - régimen jurídico y organización del
gobierno local - organización territorial -
mantenimiento de la seguridad pública y policía - lengua
- enseñanza - medio ambiente - migraciones - cultura,
medios de comunicación y deporte - organización de la
administración de justicia - función pública notarial y
registral - legislación electoral autonómica y local y
consultas populares - fomento de la actividad económica
general
3.- Estos cuatro objetivos implican
actuaciones diferentes. En algunos casos, la actuación
se sitúa en el ámbito estrictamente catalán, por
ejemplo, cuando se trata de activar una capacidad
legislativa de la Generalitat todavía no ejercida, aún
teniendo una competencia indiscutida sobre la materia.
En otros casos, se trata de emprender actuaciones en el
ámbito estatal, estableciendo acuerdos con el gobierno
del Estado, haciendo uso de la iniciativa legislativa o
recurriendo a los instrumentos jurisdiccionales.
La Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno, enumera, por tanto, las
actuaciones relacionadas con cada uno de los objetivos
anteriores y siguiendo el mismo orden:
a) Respecto del despliegue normativo
del Estatuto, la Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno recomienda:
- impulsar la iniciativa legislativa
en materias de competencia reconocida y no abordada
hasta ahora por el Parlament catalán: por ejemplo,
ordenación de la enseñanza, investigación, política
familiar, ordenación del sector industrial o régimen
electoral - activar las previsiones estatutarias no
implementadas en materia de delegación o gestión de
competencias, por ejemplo, la cláusula subrrogatoria en
materia de justicia o de gestión de infraestructuras de
interés general
b) Respecto de la asunción de
competencias ejecutivas, la Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno recomienda:
- impulsar la intervención de la
Comisión Mixta para completar los traspasos pendientes
y, en caso de desacuerdo en la Comisión Mixta, insistir
en el conflicto de competencia ante el TC o atribuyendo
facultades en este punto a un Senado reformado. Se
recomienda impulsar la modificación de la LOTC, para que
incorpore un procedimiento específico para resolver las
situaciones de desacuerdo en esta materia - adecuar
progresivamente la administración periférica del Estado
al nivel de competencias realmente ejercidas por ésta en
el ámbito territorial catalán y promover la unificación
de la atención administrativa al ciudadano a través de
los acuerdos institucionales que correspondan, por la
vía del artículo 150.2 CE y reformando la LOFAGE (Ley
6/1997) - en el marco de la revisión de las leyes de
ordenación territorial, instituir la demarcación de la
vegueria como ámbito de descentralización de la
Generalitat y de cooperación municipal, promoviendo,
cuando proceda, la reforma de la legislación estatal
sobre régimen local para el reconocimiento de esta
demarcación por parte del Estado - ejercer por parte de
la Generalitat la potestad reglamentaria que le
corresponda cuando se trate de sus competencias
ejecutivas y recurrir a los instrumentos
jurisdiccionales adecuados cuando esta potestad sea
invadida competencialmente por el gobierno del Estado.
c) Respecto de la recuperación del
reparto competencial potencialmente incorporado a la CE
y al EAC, la Comisión recomienda:
- instar mediante el acuerdo político
o la actuación jurisdiccional ante el TC- a la
recuperación de una interpretación no expansiva de las
competencias estatales en la normativa básica y las
leyes orgánicas, así como de las competencias
transversales (por ejemplo: legislación sobre RTVE,
bases de régimen local, derecho a la educación, sistema
educativo, comercio minorista, sanidad, poder judicial,
espacios naturales) - Impulsar, cuando corresponda, la
iniciativa legislativa del Parlament ante las Cortes
para reformar las leyes estatales cuando puedan limitar
las potencialidades del autogobierno - instar a la
modificación de la normativa estatal pertinente en lo
que se refiere a la definición de los principios de
territorialidad e interés general y establecer convenios
con otras Comunidades Autónomas (CCAA), cuando los
límites de la territorialidad puedan significar un
obstáculo para la adecuada prestación de servicios y
funciones de titularidad autonómica - insistir en la
conveniencia de interponer recursos de
inconstitucionalidad en caso de nueva legislación
estatal restrictiva de la interpretación de la
competencia autonómica
d) Respecto a la ampliación de
competencias estatutarias, la Comisión recomienda:
- incorporar al Estatuto mediante su
reforma- las competencias sobrevenidas tras su
aprobación (policía de tráfico, medios de comunicación
públicos) - recurrir a la previsión del artículo 28 del
EAC para impulsar la aplicación del artículo 150.1 y 2
CE en materia de ampliación de competencias, por
ejemplo, en el ámbito de la inmigración - explorar la
vía de la Disposición Adicional Primera de la CE, que
ampara y respeta los derechos históricos - una vez
agotadas las vías señaladas en los apartados anteriores,
considerar la eventualidad de la revisión de las
disposiciones estatutarias y constitucionales en materia
competencial
2. Revisar la configuración de las
instituciones de la Generalitat y del gobierno local en
Catalunya
1.- La Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno considera que el
rendimiento de las instituciones propias de la
Generalitat permite ya una evaluación y justifica una
propuesta de revisión en función de su efectividad y de
la legitimidad adquiridas durante estos años. Una
evaluación globalmente positiva no puede ignorar la
necesidad de revisar algunos aspectos de la
configuración de estas instituciones. De la misma
manera, se puede constatar la importancia del gobierno
local, que durante estos veinte años de autogobierno ha
hecho una gran contribución al desarrollo democrático,
económico y social, a pesar de las insuficiencias de su
posición institucional y de los recursos que se le han
asignado. En consecuencia, las propuestas de reforma
afectan al Estatuto y a las leyes de desarrollo
estatutario que regulan instituciones como el propio
Parlament, la Presidencia, el Consell Executiu, la
organización territorial, los medios de comunicación
públicos, el Consejo Consultivo o la Sindicatura de
Cuentas. Igualmente, se recomiendan actuaciones en lo
que se refiere a la normativa que afecta a los gobiernos
locales de Catalunya, su estructura, competencias y
recursos.
2.- La Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno propone que esta
revisión tenga en cuenta, entre otros, los siguientes
criterios:
- incrementar la participación
ciudadana en la actividad política, tanto en la
designación de órganos representativos como en
procedimientos de intervención directa
- reequilibrar las relaciones
Parlament-Ejecutivo y reforzar la capacidad de control
del Parlament sobre el Gobierno y sus actuaciones
- hacer más efectivos los mecanismos
de responsabilización pública de los organismos
consultivos y fiscalizadores de la Generalitat
- aumentar la transparencia en la
gestión de los medios de comunicación públicos o
dependientes de concesiones públicas y velar por su
observancia del principio constitucional del pluralismo
político
- reforzar los gobiernos locales y
acercar a la ciudadanía los centros territoriales de
decisión político-administrativa, con aplicación del
principio de proximidad a las relaciones entre niveles
territoriales, haciendo efectivo el principio de
autonomía local y facilitando la simplificación y la
coordinación de la red administrativa
3.- La Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno considera que la
traducción de estos criterios se debe expresar en la
reforma de leyes autonómicas vigentes, especialmente de
la ley 3/1982 y de las leyes reguladoras de los
organismos asesores de la Generalitat, así como en la
elaboración de nuevas normas legales. De manera
particular, se recomienda:
- elaborar inmediatamente la ley
electoral catalana, respetando los principios
establecidos en el EAC e instituyendo la Junta Electoral
de Catalunya
- incorporar las disposiciones
relativas al Parlament contenidas en la Ley 3/1982 (del
President, del Parlament y del Consell Executiu) en el
Estatuto o en el Reglamento parlamentario, según
corresponda
- reformar el Reglamento del
Parlament, para facilitar la agilidad de sus
procedimientos, la efectividad de su capacidad de
impulso y de control, la participación ciudadana y
social en sus trabajos, la expresión del pluralismo
político y la penalización del transfuguismo
- elaborar una Ley del President y del
Gobierno, en sustitución de la Ley 3/1982, que revise la
dinámica presidencialista actual del sistema y
establezca la limitación del número de mandatos
consecutivos del President, la regulación de la figura
del Conseller Primer, la responsabilidad política
individual de los miembros del Gobierno, etc.
- establecer en el Estatuto el rango
de las leyes institucionales básicas (o de desarrollo
estatutario) y establecer el control parlamentario de
los decretos legislativos
- reformar la ley catalana 2/1995 de
Iniciativa legislativa popular, facilitando una mayor
participación de la ciudadanía en el proceso legislativo
- reformar las leyes reguladoras de
los organismos asesores de la Generalitat (Consejo
Consultivo, Sindicatura de Cuentas, Consejo
Audiovisual), para revisar las competencias, la
responsabilidad política, la designación y la revocación
parlamentaria de sus miembros y establecer la limitación
de sus mandatos
- regular el régimen de la actividad
de los altos cargos al servicio del Gobierno y de la
Administración de la Generalitat, así como del personal
eventual no estructural, a través de la fijación de
incompatibilidades y de mecanismos de evaluación de su
idoneidad
- asumir por parte de la Generalitat y
en el marco del ordenamiento actual las competencias
referentes a las consultas populares, los núcleos de
intervención participativa o consejos ciudadanos y el
acceso a las tecnologías de la comunicación para la
participación política
- elaborar la ley reguladora del
servicio público de radio y televisión de la Generalitat
de Catalunya y la ley general del audiovisual de
Catalunya
- incorporar la afirmación del
principio de proximidad (o subsidiariedad) en el
artículo 5 del EAC, reformar las leyes catalanas de
ordenación territorial de 1987, constituir el Consejo
Local de Catalunya, e impulsar la reforma de la Ley de
Bases de Régimen Local o el recurso a la delegación
prevista en el artículo 150.2 CE, para conseguir una
ordenación del gobierno local que facilite la
efectividad del principio de su autonomía, el
reequilibrio territorial, la cooperación intermunicipal
y la transferencia a las administraciones locales de
competencias, equipamientos y recursos en políticas
(enseñanza, empleo, vivienda, inmigración, servicios
sociales) que requieren una máxima proximidad a los
ciudadanos.
3. Reforzar la posición de la
Generalitat como parte del Estado
1.- Es opinión de la Comisión de
Estudio para la Profundización del Autogobierno que hay
que desarrollar algunos de los principios básicos de la
Constitución de 1978 en lo que se refiere a la
organización territorial del Estado:
- el principio según el cual las
instituciones de autogobierno de las nacionalidades y
regiones son Estado, con sus consecuencias sobre la
subrogación de los órganos estatales por parte de las
instituciones autonómicas y sobre la lealtad y
solidaridad recíprocas entre éstas y las instituciones
estatales - el principio de la plurinacionalidad de
España (artículo 2 CE), que se puede expresar en formas
singulares en diversos campos competenciales y
simbólicos, en los cuales la Generalitat puede tener una
posición diferenciada - el principio de autonomía, que
tiene que informar del ejercicio de competencias
estatales y la configuración de sus instituciones, de
manera similar al papel que tiene el principio
constitucional del pluralismo democrático
Estos principios deben traducirse en
la participación de la Generalitat en el ejercicio de
funciones estatales y, por tanto, en las instituciones
generales que son titulares de dichas funciones. Si
estos principios se aceptan plenamente, las
instituciones comunes del Estado harán posible que la
voluntad general del Estado exprese efectivamente las
voluntades de las Comunidades que lo integran.
2.- La Comisión cree necesario, por
tanto, que se hagan efectivos los principios mencionados
cuando el Estado configura sus instituciones y cuando
ejerce sus competencias. De manera más específica, este
objetivo implica:
- revisar las competencias, la
composición y la elección del Senado, convirtiéndolo en
cámara de representación efectiva de las CCAA y de su
participación en la formación de la voluntad estatal, y
como expresión del carácter plurinacional, pluricultural
y plurilingüístico de España - facilitar el ejercicio de
la iniciativa legislativa ante las Cortes Generales por
parte de las Comunidades Autónomas, revisando la
normativa actual sobre esta tramitación - establecer la
intervención de la Generalitat especialmente a través
del Senado- en la designación de los miembros de
instituciones generales del Estado (Tribunal
Constitucional, Consejo General del Poder Judicial,
Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social) -
establecer la participación de la Generalitat en los
trámites previos a la designación de los miembros de
organismos y agencias cuyas intervenciones afectan a
todo el territorio español (Banco de España, Agencia
Tributaria, Comisión Nacional del Mercado de Valores,
Comisión del Sistema Eléctrico Nacional, Comisión del
Mercado de Telecomunicaciones, Agencia de Protección de
Datos, Consejo de RTVE, etc.) - adaptar la estructura
del Poder Judicial a la naturaleza de un Estado
compuesto como el que define la Constitución de 1978,
atribuyendo a cada Tribunal Superior de Justicia las
funciones de Tribunal de Casación para resolver en
última instancia los recursos judiciales iniciados en el
territorio de su jurisdicción, instituyendo la justicia
municipal de paz en los grandes núcleos urbanos,
descentralizando los trabajos de organización y de
gobierno del Poder Judicial, asegurando la intervención
de la Generalitat en la fijación de la planta y
demarcación judicial e integrando su personal no
judicial en la función pública catalana - ampliar y
consolidar los mecanismos de colaboración entre las
instituciones estatales y las CCAA, y las CCAA entre
ellas, especialmente en lo que se refiere al
establecimiento de convenios y acuerdos
intercomunitarios y de órganos permanentes de
colaboración interterritorial en aquello que no sea
competencia del Senado reformado - reforzar los
mecanismos de relación ordinaria entre la Generalitat y
el Estado de carácter bilateral - reconocer legalmente
todas las consecuencias que deben derivarse de la
consideración del President de la Generalitat como
representante ordinario del Estado en Catalunya -
transferir progresivamente las funciones ejecutivas del
Estado en el territorio de Catalunya a la Generalitat,
para convertirse en única administración responsable de
las competencias autonómicas y estatales, actuando en
este último caso como administradora de tareas comunes
3.- La Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno opina que los objetivos
anteriores se podrán conseguir mediante el recurso a
reformas normativas de orden diverso que se enumeran a
continuación:
a) En lo que se refiere al Senado,
reforma del Título III de la CE, de otras normas
vinculadas a esta reforma y del EAC b) En lo que se
refiere al Poder Judicial, reforma de la LOPJ y de la
Ley de Planta y Demarcación y, eventualmente, activación
de la cláusula subrogatoria contenida en el artículo
28.2 EAC c) En lo que se refiere al ejercicio de la
iniciativa legislativa ante las Cortes, reforma del
Título III CE, para que sean tomadas en consideración en
el Senado d) En lo que se refiere a la intervención en
la designación de los miembros de instituciones
generales del Estado, reforma de las Leyes estatales que
las regulan y del Reglamento del Senado e) En lo que se
refiere a las relaciones entre CCAA, suprimir la
autorización previa sobre acuerdos de cooperación
intercomunitarios que prevé el artículo 27.1 y 2 EAC f)
En lo que se refiere a la asunción por parte de la
Generalitat de las competencias de ejecución estatales
en Catalunya, reforma de la LOFAGE.
La reforma del Senado aparece como una
actuación indispensable para la profundización del
autogobierno y para la transformación federal del
Estado, desarrollando las virtualidades no activadas de
la Constitución de 1978. Por ello, la Comisión otorga
una importancia esencial a esta reforma. El Senado ha de
ser la Cámara de las Comunidades Autónomas, para poder
debatir y decidir sobre las cuestiones que se susciten
entre ellas, entre ellas y el gobierno del Estado, y
entre ellas y el Congreso de los Diputados. De esta
manera, se convierte en la mejor garantía para la
defensa de la plurinacionalidad, la pluriculturalidad y
el plurilingüismo del Estado de las Autonomías y puede
abordar de forma decisiva la participación de las
Comunidades Autónomas en cuestiones como la elaboración
de la legislación estatal, especialmente cuando afecte a
la distribución territorial del poder político, la
formación de la voluntad estatal en la construcción
europea, la designación de miembros de organismos
comunes del Estado o las decisiones sobre financiación
autonómica y territorialización de las inversiones
estatales.
La reforma del Senado y el resto de
reformas normativas previstas en este apartado pueden
ser impulsadas mediante la iniciativa legislativa en el
Congreso o en el Senado, basada en un acuerdo entre
formaciones políticas con presencia en las Cortes.
Alternativamente, se puede recurrir a la iniciativa
legislativa del Parlament de Catalunya ante las Cortes
Generales.
4. Institucionalizar la presencia de
la Generalitat en la Unión Europea y en el ámbito de las
relaciones internacionales
1.- Tal como se afirma en el apartado
anterior, la Comisión estima que la Generalitat es
Estado y que el Estado en su configuración y en sus
actuaciones- ha de ser informado por el principio de
autonomía territorial. Al mismo tiempo, la Generalitat
tiene también encomendada la defensa de los intereses de
Catalunya. La Comisión deduce de estas dos premisas una
doble conclusión. En primer lugar, la Generalitat tiene
que participar en la formación de la voluntad estatal en
la UE, en organismos internacionales y en el ámbito de
las relaciones internacionales, especialmente cuando
estas relaciones afecten a ámbitos competenciales
reconocidos como propios de la Generalitat o
participados por ella. En segundo lugar y de la misma
manera, la Generalitat y el resto de CCAA- deben
participar en la aplicación de las decisiones adoptadas
por la UE y por organismos internacionales. En esta
doble perspectiva, se debe admitir que los mecanismos
hasta ahora existentes de colaboración y de
participación, tanto a nivel interno como externo, se
han mostrado del todo insuficientes. De manera
particular, la integración de España en la Unión Europea
producida después de la entrada en vigor de la CE y del
EAC- obliga a regular situaciones no previstas en aquel
momento.
2.- Para regular esta situación, la
Comisión de Estudio para la Profundización del
Autogobierno considera necesario profundizar en esta
dimensión del autogobierno, de acuerdo con los
siguientes criterios:
a) En lo que se refiere a la presencia
en la UE,
- institucionalizar la participación
de la Generalitat y de las demás CCAA en la formación de
la voluntad estatal en las instituciones comunitarias,
especialmente a través del Senado reformado - asegurar
la participación ordinaria de la Generalitat y de las
demás CCAA en la representación española ante el Consejo
Europeo, del COREPER, de los Comités y de los Grupos de
Trabajo del Consejo y de otros órganos auxiliares cuando
traten de materias de competencia autonómica - ejercer
por delegación estatal la representación española en las
instituciones de la UE, cuando traten de materias de
competencia autonómica, de acuerdo con el artículo 203
del Tratado de la Unión Europea - asumir de forma plena
por parte de la Generalitat la ejecución del derecho
comunitario es decir, su transposición al derecho
interno- en el ámbito de sus competencias, tal y como
establece el artículo 27.3 EAC - ampliar y asegurar la
intervención de las CCAA en las actuaciones del Estado
ante el TJCE cuando se trate de la defensa de las
competencias e intereses autonómicos tal como se produce
en otros Estados compuestos - promover el reconocimiento
de la representación catalana en la composición del
Parlamento Europeo en vistas al horizonte 2004, después
de la ampliación y de la Conferencia Intergubernamental
de Berlín
b) En lo que se refiere a las
relaciones con organismos internacionales,
- facilitar la participación de las
CCAA en las relaciones del Estado con el Consejo de
Europa y sus órganos y, en especial, promover la
cooperación entre el Parlament de Catalunya y la
Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa -
incorporar una representación de la Generalitat en la
delegación estatal en organismos internacionales cuando
se traten materias de competencia autonómica - promover
la presencia de la Generalitat en organismos que acepten
la participación de entidades subestatales y tienen
objetivos relacionados con competencias autonómicas (por
ejemplo, UNESCO, Organización Mundial del Turismo, etc.)
c) En lo que se refiere a otras
relaciones internacionales,
- participar en la negociación de
tratados sobre materias de interés autonómico, de
acuerdo con las competencias del Senado reformado y
haciendo efectivas las previsiones del EAC (artículos
24.4 y 5) - establecer acuerdos internacionales con
otras entidades políticas sobre materias de competencia
de la Generalitat, especialmente en lo que se refiere a
la colaboración transfronteriza - impulsar la
participación de la Generalitat en los fórums y
organizaciones internacionales en los que haya presencia
de entidades políticas subestatales y facilitar su
adhesión a los acuerdos y tratados que contribuyan a la
consecución de un mundo más justo y solidario -
establecer la cooperación con las instituciones
representativas de los territorios históricos de la
comunidad cultural catalana en materia económica,
cultural y de servicios en el marco de la UE - promover
la coordinación de política económicas, sociales y
culturales en el conjunto de los territorios del
denominado "arco mediterráneo" en el marco de la UE
3.- Para conseguir estos objetivos, la
Comisión recomienda, entre otras, las siguientes
medidas:
- reformar las competencias del Senado
para que como Cámara de representación territorial-
incorpore de manera expresa las funciones de relación de
las CCAA con la UE y la participación de las CCAA en la
negociación de tratados internacionales que afecten
materias de su competencia - revisar las leyes estatales
que transponen directivas o ejecutan reglamentos
comunitarios a partir de competencias básicas para hacer
efectivo lo que establece el artículo 27.3 EAC, en
materia de tratados y convenios internacionales -
establecer el acuerdo con el Estado para ampliar los
supuestos de participación de la Generalitat en las
diversas delegaciones españolas a las instituciones de
la UE y para mejorar la defensa de las competencias e
intereses de la Generalitat ante el TJCE - revisar las
disposiciones de la LOREG en lo que se refiere a las
elecciones al Parlamento Europeo, para que a partir de
la próxima reforma de las instituciones de la UE
derivada de su ampliación y en vistas a la futura
definición de una legislación electoral europea- se
promueva la representación de Catalunya en el Parlamento
Europeo - hacer uso del artículo 27.4 EAC y, en su caso,
reformarlo para ampliar sus posibilidades en materia de
acuerdos y tratados de contenido académico, lingüístico
y cultural - establecer una oficina de relaciones del
Parlament de Catalunya con el Consejo de Europa -
establecer una agencia pública de representación
institucional de la Generalitat donde lo aconsejen
circunstancias de carácter político, económico, cultural
o de otro tipo
5. Garantizar el reconocimiento de los
aspectos culturales y simbólicos de la plurinacionalidad
del Estado
1.- Es opinión de la Comisión de
Estudio para la Profundización del Autogobierno que el
carácter plurinacional y pluricultural del Estado no se
manifiesta de forma clara en el reconocimiento y la
regulación de los aspectos simbólicos, culturales y
comunicativos en que se expresa la actividad
institucional del Estado. La situación actual es, en
este aspecto, claramente deficiente. A menudo, las
iniciativas tomadas desde Catalunya no han encontrado la
acogida necesaria para garantizar este reconocimiento.
2.- La Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno considera, por tanto,
que este reconocimiento tiene que activarse en algunos
ámbitos preferentes como son el ámbito educativo,
cultural, lingüístico y de la representación simbólica
del Estado. Más en particular, el marco legal tiene que
orientarse a
- garantizar el desarrollo de las
diversas culturas de España, tanto en el interior del
Estado como en el extranjero - promover el conocimiento
y el uso de sus lenguas, en lo referente a las
actividades institucionales y de representación
simbólica - fomentar el respeto y la valoración positiva
de la diversidad cultural especialmente entre los
jóvenes
3.- Con este objetivo, la Comisión de
Estudio para la Profundización del Autogobierno propone
que el Estado y la Generalitat adopten las medidas
legales y políticas necesarias para
- incorporar al sistema educativo en
todos sus niveles las materias obligatorias y/u
optativas que expresan la diversidad cultural y
lingüística de España - reconocer la realidad
plurilingüística del Estado en su denominación oficial,
en los registros públicos, la emisión de moneda y
sellos, el DNI y el pasaporte y el etiquetaje de
productos - establecer el requisito del conocimiento de
las lenguas cooficiales para ejercer funciones
administrativas incluidas las judiciales- en los
correspondientes territorios del Estado - establecer el
uso de las lenguas cooficiales en España en las
instituciones comunes del Estado (Cortes Generales y
otras), de acuerdo con el artículo 3 CE - crear un
Consejo de las Culturas, encargado de desarrollar las
funciones previstas en el artículo 149.2 CE y al cual se
irán transfiriendo estas funciones por parte del
gobierno del Estado - condicionar las concesiones
administrativas para la comunicación audiovisual a un
compromiso de utilización de las diversas lenguas
estatales por parte del concesionario - fomentar por
parte de la Generalitat la actividad cultural en las
lenguas reconocidas en el EAC de Catalunya - aplicar la
Ley de Política Lingüística
4.- Estos objetivos requieren la
revisión de las legislaciones estatal y autonómica y de
las normativas derivadas vigentes que se relacionan con
estas materias, mediante la iniciativa legislativa del
Congreso o Senado o mediante la iniciativa legislativa
del Parlament.
6. Establecer los derechos y los
deberes de los ciudadanos de Catalunya
1.- La Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno entiende que la
pertenencia a nuestra comunidad nacional se define hoy
por el hecho de compartir los mismos derechos y los
mismos deberes, sin discriminación de ningún tipo. Su
identidad se actualiza permanentemente, de acuerdo con
la voluntad de sus ciudadanos y de sus ciudadanas. Estos
derechos y deberes han de tener su reconocimiento en el
texto normativo básico del autogobierno que es el
Estatuto. Además, la progresiva unificación política y
económica de la Unión Europea avanza hacia una única
ciudadanía europea, con unos derechos y deberes comunes
compartidos por todos los habitantes de la Unión,
basados en los principios de libertad e igualdad. Por
ello, la Comisión cree que la Generalitat deberá velar
tanto por la efectiva aplicación de los derechos de
todos los ciudadanos de la Unión residentes en
territorio catalán, como por la preservación de la
identidad nacional catalana.
Por esta razón, es conveniente
desarrollar y ampliar la breve referencia que el
Estatuto (artículo 8) hace a los derechos y deberes de
los ciudadanos de Catalunya que se limita a una remisión
a la Constitución española. Pero esta remisión no impide
el establecimiento de un catálogo propio de derechos y
deberes. Este catálogo no puede limitar en ningún caso
al que figura en la CE. Pero sí que puede ampliarlo
mediante
- la incorporación de los derechos
declarados y protegidos en la Carta de Derechos
Fundamentales de la UE (Niza, 2000) - la ampliación del
contenido de derechos ya contemplados en la CE en las
materias sobre las que la Generalitat tiene competencias
reconocidas - la garantía reforzada de prestaciones que
faciliten el ejercicio de los derechos - la
transformación en derechos subjetivos de algunos
principios rectores de la CE (Título I, capítulo III)
que tienen que inspirar las políticas sociales, sobre
las que la Generalitat tiene competencias - la
transformación en derechos subjetivos de principios que
se afirman en los Tratados de la UE - el reconocimiento
de derechos ya contemplados en legislación autonómica
catalana de carácter sectorial
2.- La Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno considera que este
desarrollo en un catálogo propio debe hacer referencia a
derechos y deberes, que pueden agruparse de la siguiente
manera:
a) Derechos y deberes de participación
ciudadana que concretan el principio democrático:
petición, participación en la actividad administrativa
(audiencia, acceso a documentación pública, archivos y
registros), acceso a medios de comunicación, asociación,
iniciativa legislativa popular y otras formas de
intervención política directa. b) Derechos y deberes
denominados de "tercera generación" que concretan el
principio social: relaciones laborales, enseñanza, medio
ambiente, vivienda digna, salud, consumo, igualdad y no
discriminación. De manera especial, debería incluirse
aquí una mejor definición de los derechos de
determinados colectivos: niños y juventud, mujeres,
homosexuales, discapacitados, tercera edad y
extranjeros, con especial atención a la acogida e
integración de nacionales no comunitarios. De igual
modo, se deberían incluir los derechos de solidaridad
social, discriminación positiva y compromiso voluntario
en la atención a colectivos más desfavorecidos. c)
Derechos y deberes de carácter cultural: no
discriminación por razones lingüísticas y/o culturales,
usos lingüísticos de acuerdo con las recomendaciones
formuladas por la Comisión en los apartados anteriores,
respeto y fomento de las expresiones culturales, etc.
3.- La Comisión constata que algunos
de estos derechos y deberes se encuentran ya formulados
en leyes catalanas sectoriales. Pero considera que es
conveniente su incorporación al Estatuto, juntamente con
la definición de otros como los ya mencionados en el
apartado anterior. Esta incorporación implicaría la
adición al Estatuto de un Título relativo a los derechos
y a los deberes políticos, económicos y sociales,
siguiendo el procedimiento de reforma previsto en su
artículo 57. De esta manera, partiendo de los derechos y
deberes establecidos en la Constitución , los Tratados
de la UE, la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y
el Convenio de los Derechos Humanos del Consejo de
Europa, se haría más explícito el compromiso de la
Generalitat y del resto de administraciones públicas
catalanas en la garantía de los derechos fundamentales,
en la divulgación de su conocimiento entre la población
y en la información de los procedimientos
administrativos y judiciales previstos para garantizar
su observancia.
La Comisión recomienda también que el
Parlament establezca con rango de ley una "carta de los
servicios públicos" en la que se especifiquen los
servicios de interés general que deberán prestar las
diferentes administraciones públicas y los requisitos
básicos que estos servicios deben reunir.
III. CONSIDERACIONES FINALES
Tal y como se desprende del contenido
del apartado anterior, la Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno plantea la
profundización del autogobierno de Catalunya como un
proceso constituido por un conjunto de objetivos, una
serie de medidas y una graduación de ritmos.
1.- La Comisión manifiesta que los
objetivos de este proceso de profundización del
autogobierno no deben ser contemplados separadamente.
Deben ser considerados como piezas de un objetivo
general: la adaptación de las normas y de las
instituciones de la Generalitat y del Estado a las
nuevas necesidades y demandas de la ciudadanía. El
autogobierno se justifica cuando se convierte en un
instrumento eficaz y eficiente para la regulación de los
conflictos y de los problemas que tiene Catalunya, como
sociedad plenamente integrada en la completa red de
relaciones que constituyen nuestro mundo.
2.- Respecto a las medidas, la
Comisión de Estudio para la Profundización del
Autogobierno ha incorporado a sus recomendaciones todos
los instrumentos disponibles de cara a obtener los
resultados que se consideran deseables: acuerdos
políticos, reformas legislativas en el Parlament catalán
y en las Cortes españolas, recurso al Tribunal
Constitucional y, finalmente, reforma del Estatuto y de
la Constitución. La Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno es consciente del grado
diverso de complejidad y rigidez que presenta la
utilización de cada uno de estos instrumentos. Tiene
presente que la reforma de la Constitución o del
Estatuto requieren acuerdos muy amplios. Pero no son
menos difíciles de conseguir las mayorías necesarias
para revisar la legislación estatal básica y orgánica o
cuando se trata de ampliar competencias por la vía del
artículo 150.2 de la CE. A pesar de estas dificultades,
la Comisión de Estudio para la Profundización del
Autogobierno no renuncia a contemplar todos estos
instrumentos y ponerlos a la consideración de la Cámara
en este Informe, con plena conciencia de que serán
criterios de oportunidad política los que determinen la
selección de las medidas más adecuadas en cada momento.
3.- Finalmente, la Comisión de Estudio
para la Profundización del Autogobierno afirma que el
ritmo a seguir en este proceso de profundización del
autogobierno deberá tener en cuenta que este proceso no
tiene más límites que la voluntad expresada por las
vías constitucionales y estatutarias- de la sociedad
catalana y la satisfacción de las necesidades de los
hombres y de las mujeres que la integran. Pero la
Comisión de Estudio para la Profundización del
Autogobierno opina también que es recomendable una
aproximación gradual al horizonte hacia el que nos
dirigimos. Esta aproximación requerirá con toda
probabilidad de más de una legislatura. La Comisión
recomienda que, en esta aproximación gradual, se activen
inmediatamente las medidas de legislación catalana que
dependen del Parlament catalán y, al mismo tiempo, que
se inste por la vía prevista en el artículo 28 del EAC
la transferencia de competencias estatales y/o de su
gestión por parte de la Generalitat. Entre las
iniciativas legislativas ante las Cortes que puede
presentar el Parlament de Catalunya, parece prioritario
apuntar a la reforma a fondo del Senado, por el efecto
que ha de tener sobre la posición de la Generalitat y
sus competencias. En todo caso y desde una perspectiva
de aproximación gradual, la Comisión de Estudio para la
Profundización del Autogobierno opina firmemente que
este Informe será útil si es aceptado como el mapa de
referencia que con el apoyo parlamentario y ciudadano
más amplio posible- oriente de ahora en adelante la
labor incesante de profundización del autogobierno de
Catalunya.
Barcelona, 27 de noviembre de 2001
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